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未成年人公益诉讼规范发展的思考

未成年人公益诉讼规范发展的思考

 

新修订的未成年人保护法第一百零六条增设公益诉讼条款,为司法办案明确了法律依据,未成年人公益诉讼工作迎来了全新的发展机遇。在这样的历史节点,更应对前期试点经验问题进行理性总结,按照立法授权系统设计制度发展的未来路径,确保实现未成年人公共权利司法保护的立法效果。

一、未成年人公益诉讼获得法定授权的过程

在党和国家高度重视,全社会日益关注未成年人权益保护的有利氛围下,针对制度设计的成人司法特点限制未成年人公益诉讼适用范围的问题,基层检察机关从维护未成年人公共利益的目标出发,积极发挥少年司法一贯的改革创新精神,通过开展“等”外领域探索,试图探索更多适合未成年人主体特点和权利保护需要的公益诉讼适用案件的类型化范围。在此基础上,最高人民检察院在北京、辽宁等13个省份(后来又增加8个省份)部署开展统一集中办理试点工作,公益诉讼成为其中一项重要内容。从集中办理试点的办案实践情况来看,检察机关聚焦未成年人食品药品安全、环境保护领域,发出公益诉讼诉前检察建议577件,各试点检察机关积极稳妥开展公益诉讼“等”外领域探索,围绕群众密切关注、严重损害未成年人权益的问题,发出诉前检察建议172件。

司法实践的探索得到了立法机关的认可。2019年全国人大常委会专题听取最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的专项报告,审议意见明确要求对未成年人权利保护在内的一些问题,从理论和实践上分析阐明开展公益诉讼的必要性、可行性,为完善公益诉讼检察工作和相关法律修改打好基础。与此同时,截至2020年7月,全国21个省级人大常委会出台的关于支持或加强检察机关公益诉讼的专项决定中,公益诉讼的受案范围进行“等”外扩展已成趋势。特别是云南、辽宁、甘肃、宁夏、新疆等省级立法机关已经明确将未成年人保护、妇女儿童权益保护单列为一个公益诉讼的专门领域。

2020年10月17日,十三届全国人大常委会第二十二次会议表决通过修订后的未成年人保护法第一百零六条规定:未成年人合法权益收到侵犯,相关组织和个人未提起诉讼的,检察机关可以督促、支持其提起诉讼;涉及公共利益的,检察机关有权提起公益诉讼。该条规定正式通过在单行法增设公益诉讼条款的方式进行立法授权,为检察机关依法开展未成年人公益诉讼活动明确了法律依据,解决了以往实践探索中上位法授权不足的问题。

二、明确受案范围,规范未成年人公益诉讼的逻辑起点

 

(一)笼统以未成年人公共利益为对象的受案模糊化问题

与现行公益诉讼制度对标生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等适用对象的客观明确相比,基于未成年人特殊主体的诉讼对象反而十分广泛甚至并不清晰。比如在未成年人公益诉讼试点过程中,基层司法机关围绕校园周边商店招揽未成年人参与赌博性质游戏、向未成年人出售香烟,校车安全、未成年人网络环境安全等领域积极开展“等”外探索。其中,监护权撤销案件被广泛认为是公益诉讼领域一个重要的受案范围。但笔者以为,监护干预保护针对未成年人个体,不具备不特定多数未成年人的开放性特征。监护干预的措施是个别的,受益效果不具有扩散性。由于上述处理监护侵害问题都是针对未成年人个体的,受益对象是特定的个人,属于传统少年司法所针对的困境未成年人个体对象的范畴,实际上还是从维护个体权益的传统方式实现秩序保障的延伸后果,并不符合公益诉讼对象复数性和开放性的特点。由此推论,将未成年人本身作为一个整体的公共利益进行任意性的解释,将导致未成年人公益诉讼受案范围的不确定性。过于宽泛理解“公共利益”并不符合法定性与复数性结合的公益诉讼规律。

(二)未成年人公益诉讼受案范围具体化的初步思考

 

公益诉讼受案范围的确定总是受制于一国的政治、经济发展水平、法制建设的进程以及社会需求的程度等多种因素,也受司法机关自身能力等具体因素影响。越让组织或法律实体在法律诉讼上承担更多的责任,就越要讨论他们是否必须符合专业背景和法律资格。从我国儿童福利适度普惠型的发展状况和检察机关自身办理公益诉讼案件的能力经验来看,需要坚持实事求是、量力而行的态度,将有限的司法资源及时投放到亟须保障的未成年人公共利益领域。可以考虑以未成年人保护法为索引,对不特定多数未成年人合法权益遭受损害或者面临危险的情况,进行类型化的公益诉讼司法保护。具体包括:一是未成年人食品质量监管、校园饮食安全防控等食品药品安全领域;二是校园环境、以校车为代表的上下学交通安全、特定公共场所安全领域;三是义务教育阶段辍学、民办教育培训不规范等教育权利领域;四是对未成年人游戏权的保护,如儿童门票特殊照顾规定的执行情况、校园周边不得设立不适宜未成年人活动的场所、禁止向未成年人出售烟酒等;五是网络领域未成年人公共权利保护。这些类型化的设计符合公益诉讼授权的具体要求,也为未成年人公益诉讼的进一步发展完善奠定基础。

三、以诉前程序为重心的未成年人公益诉讼构造

未成年人公益诉讼程序大致包括受理立案、诉前调查、提出检察建议和继续提起诉讼等环节。从制度设计的流程来看,诉前程序是整个制度的重心所在。一方面,诉前提出检察建议督促整改是提起公益诉讼的必经环节,如果整改到位,诉前程序本身就具有终局性。另一方面,从审判的视野进行理解,检察机关在诉前阶段的调查取证等工作也是整个公益诉讼司法构造的基础环节。为实现诉前程序的应然功能,需要针对线索发现、诉前调查和检察建议等关系制度功能的主要内容予以完善。

(一)线索收集的类型化

能否及时发现有价值的线索是受损公共利益能否得到有效保护的前提。特别是检察机关作为唯一有权提起行政公益诉讼的主体,只有畅通线索来源渠道,形成社会公众参与的多样化线索发现机制,才能有助于检察机关更为有效地通过公益诉讼这一司法形式维护未成年人主体的公共利益。针对“履行职责中发现”的法律限定与实践需求不相匹配的问题,可以考虑采取类型化的处理方式。第一种类型是检察机关在办理案件特别是在办理刑事案件时主动排查。第二种类型是受理群众举报。对于未成年人公益诉讼,除了12309未成年人检察控告专区建设之外,还应当研发专用或者修改普通公益诉讼小程序,方便举报人提供线索。在开展法治进校园等普法巡讲活动中,也应当注意宣传介绍公益诉讼职能,鼓励举报反映有关案件线索。第三种类型是开展专项行动和衔接平台建设。在检察机关内部,应坚持公益诉讼线索发现的衔接平台统一归口由公益诉讼部门负责,可以将涉及未成年人的案件线索转交未成年人检察部门办理。此外,未成年人检察部门应当重点关注未成年人检察自身工作特色,进行特殊平台的建设。可以与共青团、妇联、未成年人保护社会工作组织合作建立协作平台。在线索收集的过程中,应恪守权力的边界,在立法授权的范围之内受理线索。

(二)调查取证的实质化

关于调查核实权的属性有不同认识,有观点指出,检察调查权兼具权力型调查和权利型调查双重属性。也有学者主张,行政公益诉讼调查权在权力属性上,应当介于民事、行政诉讼调查权与刑事诉讼侦查权之间。还有观点认为,公益诉讼调查核实权内生于检察机关法律监督权,具有法定权力特征,是一种程序性权利。这些研究固然可以加深人们对公益诉讼调查核实权的理性认知,但笔者认为,如何走出民事行政检察调查核实的传统局限,结合未成年人刑事案件社会调查工作的传统经验,构建出可行的未成年人公益诉讼调查核实方法,才是一个更为重要的实践问题。

目前来看,在未成年人公益诉讼的具体视阈中,检察机关行使调查核实权的主要障碍是缺乏系统性的配套支持措施。因此,提升未成年人公益诉讼调查核实工作的质量和效果,一方面,需要赋予检察机关必要的调查核实权。针对调查核实中遇到的阻碍,明确解除阻碍的保障措施,单纯依靠调查对象自愿配合可能导致调查核实权的虚置。另一方面,要有科学的调查核实方法措施。在传统取证手段的基础上,针对未成年人公益诉讼特点,从取证手段方面实现科技化、现代化的转型。

具体来说,一是做实调查准备等基础工作。包括研究制定调查计划,确定调查的思路、方法、步骤及拟收集的证据清单;准备执法记录仪、相机等收集证据的设备。二是明确调查过程中需要重点关注的内容。比如,行政主体的基本情况以及履行职责的法律法规依据;未成年人公共利益遭受损害处于持续状态以及受损害的程度;行政主体履职、现实危险与损害事实之间的因果关系等。三是综合运用多种具体调查方式。可以考虑突破现有公益诉讼实施方案中坚持调取行政执法证据为主、依职权补充调查取证为辅的模式,将《检察公益诉讼办案实务手册》中列举的询问、调取、收集三项措施合并到走访调查这一项下。需要特别注意的是,作为一种诉讼行为,调查核实取证的底线要求是符合证据采信规则和达到证据能力标准。询问未成年人等特殊主体,需要执行特殊的规定。四是向行政机关调取证据的诉讼经济考虑。除检察机关现场调查取证之外,还应该将调阅、复制行政执法卷宗材料作为一种补充手段。这既是基于诉讼经济的现实考虑,也是复核证据的证明过程。五是兼顾调查取证的强制性与程序正义。检察机关在公益诉讼调查核实时是否可以采取强制性措施,一直是学界和实务界激烈争论的问题。笔者认为可以从以下三个方面考虑:第一,满足取证及时性的要求,对于一些证据极易灭失的情况,要及时运用强制性手段对证据、财产等进行固定,避免造成无法弥补的巨大损失。第二,如果“暗访”遇到阻碍,应考虑公益诉讼所涉及利益的广泛性和及时遏制损害公益违法行为的必要性,及时亮明调查身份。如果当事人不履行配合义务,特别是对调查人员产生现实的人身危险,此时应根据比例原则和必要性原则,果断采取适当的强制措施,以保障调查人员的人身安全,维护司法权威。第三,适当的强制性必须保持谦抑,以必要性原则为限度。

(三)检察建议的规范化

由于长期以来检察建议柔性协商的色彩较为浓厚,对检察建议的内容及其表现形式,法律并没有进行严格规定。在未成年人公益诉讼办案中,一些检察建议仍然存在建议的对象、内容不规范等问题。对此,应按照立法有限授权的精神和固定诉讼程序的要求,增强检察建议内容的可诉性和针对性。一是明确义务来源,增强未成年人公益诉讼检察建议的正当性依据。结合具体行政管理部门的职责规定,明确行政机关怠于履职的义务前提。二是核定不履行职责的危害后果或现实危险,强化未成年人公益诉讼检察建议的必要性。怠于履行行政职责是兼具主客观性质的综合法律概念,其不仅要求行政主体主观上保持形式注意,还要求其客观上通过实施一定行为来避免不利结果的发生。三是实事求是地看待行政主体履职的可能性。在行政机关穷尽行政执法手段也无法救济公共利益的情况下,检察机关即使提起诉讼也无法使公共利益得到维护,此时无须再提起行政公益诉讼。

 

 

 

(作者:王广聪,最高人民检察院第三检察厅干部,法学博士。)

(来源:人民检察公众号)

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