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论我国行政检察监督的缺陷与完善

    内容摘要:由于我国没有建立完整的检察监督程序法律体系,检察监督范围过窄,检察机关的监督职权和范围不能得到发挥,特别是对行政机关实施法律监督的权力弱化,检察机关法律监督职能未能充分实现,影响了法律的统一正确实施。本文从行政检察监督的概念和职能入手,指出了我国行政检察监督存在的问题,论述了行政检察监督的现实必要性与正当性,提出了我国建立有限全面行政检察监督的可行性和制度设计。
     关键词:行政权行政执法 行政诉讼 检察监督
 
    从我国检察机关的性质和行政诉讼的特点来考察,行政检察监督应包括检察机关对特定违法行政行为和行政诉讼活动两方面实施的监督。我国目前的行政检察监督仅限于对己生效的行政裁判提起抗诉,这种事后监督的方式,使得大量的违法行政行为以及诉讼违法行为得不到及时而有效的制止,严重影响了法律监督权和法律监督职能的发挥。因此,迫切需要对现行的行政检察监督制度加以发展和完善,充分发挥法律监督体系对行政诉讼的推动作用,建设真正的社会主义法治国家。
    一、行政检察监督概述
    行政检察监督,也简称行政检察,它既是行政诉讼法学的概念,也是检察学的概念。检察权是国家权力的组成部分,它是一个历史的、阶级的概念,从《中华人民共和国人民检察院组织法》第1条关于检察机关的性质规定可以看出:第一,检察和监督是一致的,检察也就是监督,监督也就是检察;第二,监督的概念又大于检察的概念,检察是一种特殊性质的监督,即法律监督,而不是一般行政性质的监督。广义的行政检察监督指中国检察机关在行政诉讼过程中,对法院的行政诉讼活动实行监督,及对行政机关及其他行政主体行使行政权实施法律监督的法律制度,是检察机关法律监督职责中的一项重要职权。狭义的行政检察监督指检察机关在行政诉讼中的法律监督。我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这是该制度的宪法依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第10条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第64条规定:“人民检察院对人民法院己经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。”这是该制度的具体法律依据。中国现行行政检察监督制度是仅包括了狭义检察监督的部分内容,即对生效裁判的抗诉检察监督。
    笔者认为,行政检察监督职能必须结合我国检察机关的性质和行政诉讼的特点完整把握,应该包括对整个行政诉讼活动和特定的违法行政行为的全面监督。具体地说,行政检察监督,是指人民检察院依法独立行使检察权,对人民法院、当事人及其他诉讼参与人的行政诉讼活动以及特定违法行政行为实施法律监督,以维护国家法律的统一正确实施,它构成人民检察院法律监督的重要组成部分。因而,行政检察监督应是一种全方位全过程的法律监督。在现有法律框架内,检察机关对行政权的监督弱化,使检察机关作为法律监督者的地位不能得到体现,这既不符合世界社会政治制度发展的趋势,也不适应我国依法治国的需要。
    二、检察机关行政检察监督的法理依据
    人民检察院是国家的法律监督机关。法律监督权的专属性决定了法律监督的合法性和不可替代性。人民检察院作为国家的司法机关对诉讼活动和行政执法活动的法律监督具有专属性和不可替代性。
    1、从权力监督理论看,权力需要监督。资产阶级启蒙思想家孟德斯坞在其著名的《论法的精神》一书中就明确说道:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验……必须用权力制约权力。”这是法治的一个基本理念和真理。可以说,法治进程,就是一个法律监督和权力制约的过程。当前,在我国中国体彩网唯一官网依法治国方略的进程中,“依法行政是依法治国的核心与关键,也是依法治国的难点。由于行政权与身具有的强大性、易膨胀性、自由裁量性等特征,必然会成为法治的重点监督对象。
    2、从我国法律规定看,我国法律规定,人民检察院是国家的法律监督机关。从法律地位上讲,检察机关享有法律赋予的监督执行和遵守法律、维护法律统一正确实施的权力。从历史上看,人类社会对权力制约的探索,存在权力分立与制衡以及独立设置监督权的两种路径。中国法律监督制度正是后者的一种现实体现。我国已经形成立法权处于最高的统治地位,其他权力由其产生、对其负责并受其监督的格局,并形成立法权、行政权、审判权、检察权分立。在分权上看,中国的国家权力的分布比西方的三权分立更加细致;从监督的角度上讲,己经形成了立法权对行政权、审判权、检察权与审判权对行政权,以及检察权与审判权之间的监督制约。人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度,在人民代表大会之下,设置了行政机关、审判机关、检察机关,通常叫一府两院,在这样一个体制下,赋予检察机关监督职能,就是为了防止权力的滥用,防止腐败等等。
    3、从社会主义法治建设的实践看,依法行政离不开检察监督。社会主义法治建设的实践证明:依法行政除了要建立比较健全的行政法律体系外,还要建立对行政权力和行政活动进行有效监督的机制。尽管我国目前的依法行政,无论是从理念还是从实践上看,都已经取得了长足的进步,但由于以下原因,依法行政的任务仍然很艰巨。一是部分行政人员“官本位”和特权思想作崇,认为“官”就是管“民”的,因而为所欲为,违法行政;二是部分行政人员职业道德和业务素质低下,执法不懂法,错误执法,有的甚至滥用行政权力,假公济私,横蛮执法;三是重实体,轻程序,程序观念淡薄,任意颠倒程序步骤,侵害行政相对人的合法权益;四是行政执法的动机不纯,以权谋私,搞小团体创收的现象较为普遍。从社会主义法治建设的时间来看,加强监督特别是法律监督—检察监督,有助于逐步地消除这些不利因素,保障依法行政的实行。全国第二次民事行政检察工作会议强调,加强对行政执法的监督,探索建立民事行政检察与行政执法衔接的机制,对行政机关工作人员在执法中的失职、渎职和侵权行为加强监督。随着依法治国,建设社会主义法治国家方略的不断中国体彩网唯一官网,严格执法,规范执法已成为时代的必然要求。
    三、我国现行行政检察监督制度缺陷分析
从我国检察权运行现状来看,目前检察机关对行政权的监督仅限于行政诉讼环节,且只能事后监督。从检察机关对行政诉讼监督的目的来看,其监督对象并不是行政活动的正当性和行政诉讼的合法性,而是法院裁判的正确性。因此,严格地说,目前检察机关对行政权的监督还是处于缺位状态。
    1、立法缺陷。目前我国关于行政检察监督的法律规定的不足之处主要表现在以下几个方面:首先,目前法律规定的抗诉权只能适用于已经发生法律效力的判决和裁定,属于事后监督。这使得检察机关成为案件立案和审理活动的局外人。这种规定与检察机关的法律监督地位是不相符合的。其次,立法的严重分散。站在法律监督更高的层面上讲,现行的法律监督被划入程序法范畴,其立法主要散见于三大诉讼法中,三大诉讼的法条比例中,监督方面的法条占不到法条总数的3%。就行政检察监督立法讲,仅有的关于抗诉的具体操作规定也相当分散,不便于实际执行。最后,现行法律规定过于原则和抽象,不够完善和具体。不管是宪法第129条还是行政诉讼法第10条、第64条的规定,其内容都是一种十分原则和十分抽象的规定,对于检察机关究竟如何实施监督,采取何种监督方式,有哪些权限,都缺乏具体的法律规定和实施细则,导致现行法律规定可操作性不强,从而造成了对行政诉讼活动事实上的监督空白。
    2、实践困惑。从执法层面看,如何对行政审判和行政权力的监控,同样存在上述的缺陷与困惑。行政执法权因具广泛性、主动性和自由裁量性等特征,在权力运行中易于被滥用。行政执法的状况如何,关系到我国建殴社会主义法治国家基本方略的实现,关系到人民群众人身和财产权利等私权利的保障。当前我国行政执法状况已取得明显进步,仍存在很多问题。加强对行政执法权的检察监督,维持行政执法权有序运行,这是法治的重要之维。同样,在行政诉讼中,由于行政机关过于强势,特别是司法无法对行政活动的依据,即抽象行政行为进行审查,许多时候,行政相对人的合法权益无法通过诉讼得以保障。对行政审判,虽然检察机关有权监督,但监督权的启动受制于当事人的申诉,再加上行政诉讼法规定的事后监督程序,因检察机关不参与行政诉讼活动,而不能及时发现和纠正审判不当。同样,因事后监督,许多经审判而合法化的东西也不易被发现。
    四、我国行政检察监督制度的构建与完善
目前,由于行政检察监督立法规定得太原则,难以真正实现立法目的,而
立法的缺位,又直接导致检察监督的缺位。当前,检察机关对行政权的监督和行政审判的监督,只有在现有法律规定的监督原则下,通过不断深化司法体制和工作机制改革,根据市场的需求和人民群众的要求,积极探索经验,创造性地进行监督。
    (一)健全检察机关监督行政执法的机制
行政执法是行政主体管理国家和社会事务的最主要方式,行政执法的广泛性和强制性决定了行政主体的强势和行政相对人的弱势。另一方面,行政行为的行政命令如果缺乏监督容易使行政执法活动陷入随意性。规范和监督行政执法既是社会要求,也是保证行政执法公正性的一种客观需求。人民检察院是国家的法律监督机关,这也是行政检察能够对行政执法行为进行法律监督的宪法依据。
    1、建立行政执法与行政检察的衔接机制。构建衔接机制,目的就是要强化检察监督权的运用,在现行法律规定的基础上将检察机关的刑事立案监督权向前拓展,增加对行政执法机关移送犯罪案件线索的监督,促进行政执法机关依法行政和规范执法,约束无限膨胀的行政权力、防止行政执法腐败。在建立联系机制上,笔者认为,可以成立一个由检察机关、公安机关和各行政执法机关组成的相对固定的监督保障协调机构,各组成部门既相互独立,又相互配合,保持经常性的相互联系。通过召开定期联席会议等形式,保障监督行政执法。同时,为增强监督的效力,地方党委、政府可以以文件的形式,或者由地方人大以地方立法的形式规定。值得欣喜的是,随着司法体制和工作机制改革的深入中国体彩网唯一官网,部分省市自治区人大常委会通过了关于加强人民检察院法律监督工作的决定或决议,明确了人民检察院对行政执法活动履行法律监督职责的范围、方式和程序,确立了行政检察监督与行政执法的有效衔接,使行政权的行使置于法律监督中,必将有力中国体彩网唯一官网行检察机关对行政执法活动的监督。
    2、对行政行为的合法性审查。根据权力制约的原则,目前我国对行政法制的监督可以分为权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关内部的监督和专门监督。检察机关作为司法监督的组成部分,应当与审判机关一样享有对行政执法的监督权。人民检察院对行政执法活动履行法律监督职责,核心是对具体行政行为的合法性审查。通过对个案的审查,发现行政主体对于涉嫌犯罪案件,应当移送公安、司法机关立案侦查而未移送的,向有关行政主体发出纠正违法通知书予以纠正,重点监督以罚代刑行为;发现具体行政行为程序不合法,提出撤销具体行政行为的检察建议,重点监督程序违法行为;发现具体行政行为的实体内容所依据的规范性文件错误或者不充分,提出变更具体行政行为或者撤销具体行政行为并重新作出具体行政行为的检察建议,重点监督超越职权、滥用职权的行为;发现行政主体工作人员在履行职务活动中有贪污贿赂、徇私舞弊、渎职侵权行为的,启动司法调查程序,对有违法行为的,向有关主管机关提出给予纪律处分的检察建议,涉嫌犯罪的由人民检察院立案侦查,依法追究刑事责任。
    3、对行政执法权的违法行使提起行政公诉。社会和经济的迅速发展,行政机关所管理的涉及国家、社会公共利益的事务和领域也越来越多,因而侵犯社会公共利益的违法行政行为也成为无法通过诉讼途径解决的难题,因为这种违法行政行为侵害的对象往往不是具体、确定的,可能是广大公众的利益,也可能是国家的利益,此时就可能无人起诉,行政诉讼无法启动,成为法院对具体行政行为进行司法审查的盲区。检察机关应当依职权直接向同级法院起诉;在行政行为损害公民、法人、其他组织权益,如违法强制拆迁、违法征用等,当事人因各种原因未起诉而需求检察机关直接起诉的,由检察机关代表国家提起行政诉讼,不仅必要,而且可行。
    (二)完善检察机关监督行政诉讼的机制
    如前所述,我国目前的行政诉讼监督仅限于对己生效的行政裁判提起抗诉,这种事后监督的方式,严重影响了法律监督权和法律监督职能的发挥。作为国家法律监督机关的检察机关,对行政诉讼活动的监督不仅包括指检察机关对诉讼结果的监督,而且包括对行政诉讼过程的监督。
    1、加大对人民法院违法行为的监督和纠正力度。在行政诉讼中,有的人民法院该受理不受理、该立案不立案、违反审理期限等情况比较突出,损害甚至剥夺了当事人的诉讼权利。但是,这些违法行为并不涉及判决、裁定错误的问题,很多是人民法院应当作出判决、裁定而不作出,检察机关无法通过抗诉的方式予以监督。检察机关只有参与诉讼才能解决这一问题。检察机关参与诉讼即诉中监督,是指检察机关以国家法律监督机关的身份参加到已经开始的行政诉讼中去,成为诉讼中的新成员,履行其法律监督的职能,监督法院和诉讼参加人的诉讼活动是否合法。检察机关参与行政诉讼的根本目的是维护法律的公正与尊严。其具体任务有两个方面:一是程序性监督,即对行政审判活动每一环节是否遵守法定程序进行监督。比如:诉讼参与人的权利和义务是否正确履行,回避制度、时效制度、诉讼保全制度是否遵循、以及法官是否遵循了法官守则,如禁止单方而接触当事人等等。二是实体性监督,即对行政审判中的实体性问题进行监督。比如:案件事实是否清楚,证据是否充分、法律适用是否正确等。对法院的实体或程序性错误,检察院有权提出意见纠正。
    2、强化对人民法院依法独立行使审判权的监督与支持。人民检察院与人民法院在行政诉讼中职能分工不同,但根本目标一致,都是为了保障行政机关依法行使行政管理职能,保护公民、法人和其他组织合法权益不受侵犯。在行政诉讼中,有些违法裁判的产生可能不完全是法院自身原因,而是行政干预的结果。因此,针对这种情况,检察机关一方面要加强对人民法院审判活动的监督,另一方面也要加强对人民法院依法独立行使审判权的支持,帮助人民法院共同抵御来自某些行政机关或个人对行政诉讼的不良干预和影响。人民法院对人民检察院提出抗诉的案件依法进行再审,改变原判决、裁定的,检察机关可以配合人民法院督促被告及时履行生效判决、裁定,认为需要追究有关人员的行政责任的,可以向其主管机关提出检察建议,认为有职务犯罪行为的,应当按照检察机关内部职能分工的规定依法立案侦查。
    (三)落实行政检察监督制度的几项具体建议
    为落实行政公诉、参诉、抗诉以及行政执法监督等一系列行政检察监督制度,充分发挥国家检察机关的法律监督作用,使行政检察监督制度并不停留在理论的层面上,应进一步健全制度,修订有关法律法规,赋予检察机关有效行使监督的具体权力,使国家检察机关的法律监督落到实处。
    1、修订有关法律法规。(1)制定一些补充性规定或实施细则,完善现行法律法规,对国家检察机关进行的行政检察监督的范围、方式、地位、权利和义务等作出较为详细的规定,从而增强有关行政检察监督制度的可操作性。(2)修改现行行政诉讼法,改革行政审判的具体制度,让检察机关在行政审判的庭审活动中有一席之地,从而使检察机关的参诉活动真正落到实处。同时,规定检察机关监督行政审判的具体程序,在程序中固定检察机关在行政审判庭中的地位。(3)为了适应检察机关有效行使行政检察监督的需要,及时修改完善人民检察院组织法和人民法院组织法的有关规定。
    2、赋予检察机关在行政检察监督中必要的权力
在检察机关现有职权的基础上,赋予检察机关监督同级政府有关部门具体行政行为的法律地位,并通过健全和完善调查机制、纠错机制、弹劾机制及监督保障机制来加强检察机关职务犯罪侦查权,赋予检察机关在诉讼过程中的检察建议、纠正违法通知、违法性调查、建议更换承办人等权力,同时赋予检察建议应有的法律强制力来确保监督效果。
    3、机构设置和队伍建设。为使国家检察机关的法律监督不致于仅仅徒具形式,还应当在人民检察院内部设立专门机构。笔者认为,在现阶段,可以考虑在
检察机关内设置行政检察处(或科),与民事检察处(或科)、刑事检察处(或科)平列,由专门的机构和人员负责这项工作,只有这样,才能把行政检察工作具体落实到位,做到事有专管,职有人司。
    五、结语
    诚然,在现有的法律规定下,检察机关对行政权的监督是有限的,但检察机
关的法律监督定位和行政权司法监督的呼吁,决定了检察机关对行政法律监督的必然。在我国法律监督体系中,检察机关的全部监督活动,就在于建立健全、规范有序的外控监督制度,从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益着力,拓展和完善法律监督领域,维护社会公平正义。可以预测,随着检察机关法律监的全面化,行政检察(包括行政诉讼检察)监督的制度化,以及行政监督的司法化,检察机关对行政法律监督中的地位与作用,必将进一步完善。
 
 
 
 
 
 
参考文献:
①王桂五:《人民检察制度概论》,法律出版社,1982年第1版,第40页。
②应松年:《行政法学新读》。中国方正出版社,1998年版第50一55页。
③田凯:《论检察机关对行政权的法律监督》,学术界,总第121期,2006.61。
④廖腾琼、李乐平:《行政检察监督权研究》,中国检察官,2008年第5期,第49一50页。
⑤王莉:《强化行政诉讼监督促进社会和谐稳定》,检察日报,2010年3月8日

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